加強(qiáng)環(huán)保工作法律參與 助推可持續(xù)發(fā)展
近日，在“南粵法治報告會”上，著名環(huán)境資源學(xué)研究專家呂忠梅作題為“向污染宣戰(zhàn)，讓環(huán)境法長出牙齒”的專題講座。會上呂忠梅表示，現(xiàn)階段我國環(huán)境污染問題呈現(xiàn)出“企業(yè)排污，環(huán)境污染，群眾受害，政府買單”的規(guī)律。對此，她建議構(gòu)建“人—自然—人”的新型法律關(guān)系，助力可持續(xù)發(fā)展之路。
近日，“南粵法治報告會”第二十、二十一講先后在揭陽、廣州舉行。全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任，武漢大學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師，著名環(huán)境資源學(xué)研究專家呂忠梅作題為“向污染宣戰(zhàn)，讓環(huán)境法長出牙齒”的專題講座。省法學(xué)會會長梁偉發(fā)主持了報告會。
呂忠梅表示，現(xiàn)階段我國環(huán)境污染問題呈現(xiàn)出“企業(yè)排污，環(huán)境污染，群眾受害，政府買單”的規(guī)律。為此，我們要讓生態(tài)理性催生環(huán)境法，將人類的、長遠(yuǎn)的、整體的利益納入法律的考量并堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，構(gòu)建“人—自然—人”的新型法律關(guān)系。
加強(qiáng)環(huán)保工作的法律參與
報告會上，呂忠梅首先指出，將環(huán)保與發(fā)展對立起來，認(rèn)為要做環(huán)保就會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)是完全錯誤的。環(huán)境污染事件不僅使經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在動力受到損失，而且還會產(chǎn)生很多負(fù)面影響。她舉例說明，北京大學(xué)教授張世秋的研究顯示，2013年1月，全國因霧霾事件造成的交通和健康的直接經(jīng)濟(jì)損失下限值約為230億元。
在呂忠梅看來，重視環(huán)保會倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇隨之而來。她說，現(xiàn)在中國很多城市都把電鍍產(chǎn)業(yè)視為洪水猛獸，要么取締，要么往外趕。但揭陽市的做法是對該行業(yè)升級改造，引進(jìn)零排放技術(shù)，把一個高污染產(chǎn)業(yè)變成高技術(shù)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。
“對于高污染產(chǎn)業(yè)，是采取簡單的監(jiān)管、罰款、關(guān)閉的方式，還是采取扶持措施，引導(dǎo)轉(zhuǎn)型升級，是環(huán)保面臨的一個新課題。”呂忠梅說。
在黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會決定中均有關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，中共中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對生態(tài)文明建設(shè)的體制改革做出了具體而明確的部署，生態(tài)文明建設(shè)目前要做的一件緊迫的事情就是完善制度。
呂忠梅表示，現(xiàn)階段我國環(huán)境問題的處理呈現(xiàn)出“企業(yè)排污，環(huán)境污染，群眾受害，政府買單”規(guī)律。在許多時候，發(fā)生污染事件后，環(huán)保部門的調(diào)查結(jié)論是企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。老百姓不禁疑惑，為什么達(dá)標(biāo)排放還會傷害環(huán)境，是標(biāo)準(zhǔn)出了問題還是執(zhí)法出了問題？這背后有深層次的原因，其中制度設(shè)計不完善是重要原因。因此，每一名環(huán)保人都肩負(fù)著完善制度的責(zé)任，不應(yīng)該僅是督促和處理單個污染事件，而是思考污染事件背后反映出的制度漏洞，通過完善制度避免類似事件再次發(fā)生。
2014年政府工作報告提出，要向污染宣戰(zhàn)。但如何宣戰(zhàn)？呂忠梅給出的答案是“科技＋法律”。這也是環(huán)境保護(hù)先進(jìn)國家的普遍經(jīng)驗。呂忠梅曾到美國聯(lián)邦環(huán)保署調(diào)研，美國聯(lián)邦環(huán)保署設(shè)有總法律顧問，律師最重要的職責(zé)就是參與現(xiàn)場執(zhí)法，任何一次現(xiàn)場執(zhí)法都有律師、工程師同時參加。此外，每次召開聽證會，也會安排律師參與。
呂忠梅直言，雖然我國環(huán)保部設(shè)有政策法規(guī)司，環(huán)保廳設(shè)有政策法規(guī)處，但其職能是在制定條例時介入，或處理復(fù)議、受理、應(yīng)訴等事項，極少跟進(jìn)現(xiàn)場執(zhí)法，把現(xiàn)場執(zhí)法交給了監(jiān)察。她希望我國環(huán)保系統(tǒng)能增強(qiáng)法律在執(zhí)法中的作用。
新法使環(huán)保帶上“高壓電”
“環(huán)境保護(hù)法過去是沒有牙齒的法律。”1983年便參與我國環(huán)境保護(hù)法制訂調(diào)研工作的呂忠梅分析，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不以人的健康為核心、多部門執(zhí)法缺統(tǒng)籌無合力、違法成本太低等是原因。
她說，保護(hù)環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)人類，這要求環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以人群健康為核心，但舊環(huán)境保護(hù)法見物不見人，停留在環(huán)境層面。
2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過的《環(huán)境保護(hù)法修訂案》，確立了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性法律”的地位，按照生態(tài)文明建設(shè)的理念，建立了許多新的制度，被譽(yù)為“長出了牙齒的法律”。
這部新的環(huán)保法首先確立了保護(hù)優(yōu)先的理念，將原來法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，修改為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，明確了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突的時候，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。在這一原則之下，建立了環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制、公眾參與機(jī)制、決策實(shí)施機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。
這些機(jī)制共同構(gòu)成了我國環(huán)境保護(hù)多元共治的體系。新環(huán)保法明確規(guī)定了政府、企業(yè)、社會以及公民個人保護(hù)環(huán)境的義務(wù)與責(zé)任。特別是加強(qiáng)了政府提供環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的責(zé)任，建立了嚴(yán)格的問責(zé)制。“新環(huán)保法規(guī)定了政府行政首長責(zé)任、環(huán)境監(jiān)管部門的責(zé)任以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的責(zé)任，尤其是還規(guī)定了生態(tài)損害黨政同責(zé)、終生追責(zé)，這些都不僅僅只是環(huán)保部門的責(zé)任。但是，因為新環(huán)保法加大了對環(huán)保部門的執(zhí)法授權(quán)，也確實(shí)需要對權(quán)力進(jìn)行約束，按照權(quán)責(zé)對等的原則進(jìn)行制度設(shè)計。”呂忠梅說。
“新環(huán)保法為環(huán)境保護(hù)架設(shè)了輸變電網(wǎng)，帶上高壓電，讓方方面面把環(huán)境保護(hù)職責(zé)真正落實(shí)到位。”呂忠梅如是評價新環(huán)保法。環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境領(lǐng)域的綜合性法律，主要規(guī)定的是基本原則、基本制度，不可能特別的細(xì)化。
為了實(shí)施環(huán)保法，還需要有配套法律、法規(guī)以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，比如去年修改了大氣污染防治法，今年水污染防治法的修改已經(jīng)啟動，土壤污染防治法正在制定的過程中。同時新環(huán)保法實(shí)施以來，國務(wù)院、環(huán)保部、發(fā)改委、工信部等部門都發(fā)布了很多文件，為新環(huán)保法配套。僅環(huán)保部就制定了50多個配套文件，以切實(shí)保證新環(huán)保法的制度“落地”。
全國設(shè)立500余環(huán)保法庭
“環(huán)保部部長陳吉寧上任一年多，有許多有關(guān)他鐵腕執(zhí)法的報道。‘部長喊你來談話’，就是由環(huán)保部約談制度產(chǎn)生的2015年流行詞。”在呂忠梅看來，新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)保部門的確加大了執(zhí)法力度，平均21天約談一個地方政府，行政處罰、信息公開等力度也越來越大。
司法渠道日益暢通。2015年受理案件27萬，13省法院一共受理了公益訴訟45件。到現(xiàn)在為止全國設(shè)立了500多個環(huán)保法庭，有9個高級法院設(shè)立了高級法庭，有4個省是三級設(shè)庭。全國人大常委會授權(quán)13個地方開展檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)，也取得了一定效果，從目前情況看，檢察院提起的公益訴訟案件中，80%以上是環(huán)境保護(hù)公益訴訟。
公眾參與日趨活躍。2015年，環(huán)保部專門發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，從實(shí)體與程序兩個方面對公眾參與制度進(jìn)行了細(xì)化，為保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)完善了制度。與此同時，加大了政務(wù)信息公開、司法信息公開的力度。環(huán)境保護(hù)公益組織參與環(huán)境保護(hù)的積極性得到了進(jìn)一步調(diào)動。經(jīng)民政部門統(tǒng)計，按照新環(huán)保法關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定和最高人民法院的相關(guān)司法解釋，我國可以提起環(huán)境公益訴訟的社會團(tuán)體有700多家。
但她同時強(qiáng)調(diào)，環(huán)境保護(hù)不是一日之功，我們現(xiàn)在做的許多事情都是在還30年前的“舊賬”。“從目前情況看，要真正做到既還‘舊賬’、又不欠‘新賬’十分困難，因為污染破壞環(huán)境容易，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境困難，有些污染或者破壞造成的環(huán)境問題可能永遠(yuǎn)無法恢復(fù)。因此要讓一任環(huán)保部長、環(huán)保局長在短時期內(nèi)將所有工作做好是不現(xiàn)實(shí)的，按照國外的治理經(jīng)驗，一條被污染的河流治理到有魚蝦出現(xiàn)，大約需要50年時間。因此，我們必須堅持不懈地做、扎扎實(shí)實(shí)地做。一定要認(rèn)識到：現(xiàn)在不治理問題會更嚴(yán)重，現(xiàn)在開始治理也需要時間才能有明顯成效，老百姓、社會的期望值應(yīng)回歸到理性的程度。”
在肯定成績的同時，呂忠梅也指出了環(huán)保工作需改善的地方。“比如應(yīng)急多、缺常態(tài)。”她說，環(huán)保部門充當(dāng)“救火隊員”的角色比較多，哪里有問題，哪里一線就有環(huán)保隊員。“許多事件發(fā)生后環(huán)保部門反應(yīng)迅速，但有些并非是單純的環(huán)保事件，也需要理性判斷與認(rèn)識，提醒我們在參與各種事故處理中發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)評價程序和措施”。
“呂忠梅教授通過生動形象的案例、深入淺出的闡述、逐個問題睿智的回應(yīng)，為我們作了一場非常深刻的報告，讓我們深受教育和啟發(fā)。”揭陽市委副書記、市長陳東坦承，揭陽五金不銹鋼產(chǎn)量是全國總量的三分之一，而且過去沒有排污處理設(shè)施，重金屬污染嚴(yán)重。近年來，揭陽市委、市政府面臨置之不理、企業(yè)關(guān)閉、建立電鍍掩體、痛出成本為子孫“零排放”等選擇，最終選擇了最后一項。
“這件事情到底值不值得？呂忠梅教授給了我們肯定的答案。在新環(huán)保法的框架下，我們?nèi)绻婺軐?shí)現(xiàn)電鍍產(chǎn)業(yè)‘零排放’，全國的電鍍產(chǎn)業(yè)都會往這里聚集，大量的環(huán)保綠色電鍍產(chǎn)業(yè)都會往這里聚集。”陳東說。
人物檔案
呂忠梅，法學(xué)博士，武漢大學(xué)兼職教授。全國普通高等院校人文社科基地——武漢大學(xué)環(huán)境資源法研究所學(xué)科帶頭人，教育部人文社科基地——環(huán)境資源法學(xué)術(shù)委員會委員。
第十、十一、十二屆全國人大代表，第十二屆全國政協(xié)委員。最高人民法院特邀咨詢員、最高人民法院環(huán)境司法研究中心學(xué)術(shù)委員會主任；中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會副會長、中國法學(xué)會經(jīng)濟(jì)法研究會常務(wù)理事。