專家：防治水污染要用好公益訴訟“利劍”
水利部近日公布消息，我國(guó)淺層地下水水質(zhì)較差，超八成為不適合人類飲用的IV類、V類水，引發(fā)公眾對(duì)水資源安全高度關(guān)注。我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量到底如何？防治水污染，保障水安全，立法上要作出哪些修改？執(zhí)法和監(jiān)督上要作出哪些改變和努力，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該如何積極作為，才能讓法律更“管用”，讓防治更有效？
現(xiàn)實(shí)：水環(huán)境質(zhì)量“不容樂(lè)觀”
水利部最近公開的2016年1月《地下水動(dòng)態(tài)月報(bào)》顯示，全國(guó)淺層地下水水質(zhì)普遍較差，2015年對(duì)分布于松遼平原、黃淮海平原、江漢平原等地的2103眼地下水水井進(jìn)行的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：IV類水691個(gè)，占32.9%；V類水994個(gè)，占47.3%，兩者合計(jì)占比為80.2%。
據(jù)悉，IV類水已經(jīng)不適合人類飲用，V類水污染就更加嚴(yán)重。這也意味著，超八成淺層地下水遭受污染威脅。
消息經(jīng)媒體報(bào)道后，引起公眾廣泛關(guān)注。水利部隨后緊急召開新聞通氣會(huì)稱：超過(guò)80%淺層地下水為IV類、V類水，并不代表整個(gè)地下水“不適合人類飲用”，因?yàn)榫用竦叵嘛嬘盟粗饕巧顚拥叵滤顚拥叵滤壳翱傮w來(lái)看水質(zhì)良好。盡管飲用水能保證安全，但淺層地下水的狀況仍令人揪心。
其實(shí)不只地下水，兩年前，地表水也因污染問(wèn)題備受關(guān)注——“我國(guó)地表水中含有68種抗生素，另有90種非抗生素類醫(yī)藥成分被檢出……”上述結(jié)論是由華東理工大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)和清華大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)共同完成的，相關(guān)論文刊登在2014年第9期《科學(xué)通報(bào)》上。
去年5月至6月，全國(guó)人大常委會(huì)組織開展了水污染防治法實(shí)施情況檢查。從執(zhí)法檢查情況看，我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀，2014年，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝嬷辛覸類水質(zhì)斷面比例9.2%，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點(diǎn)湖泊呈富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭；部分地區(qū)地下水污染較重。
立法：應(yīng)由治為主轉(zhuǎn)為防為主
今年全國(guó)兩會(huì)期間，長(zhǎng)期致力于環(huán)境資源法研究的全國(guó)人大代表、政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅提交了一份關(guān)于修改水污染防治法的議案。在她看來(lái)，水污染防治法1984年頒布后歷經(jīng)了1996年、2008年兩次修改，都沒(méi)有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門為主、以城市為主”的思路，沒(méi)有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉(xiāng)一體等當(dāng)前最該解決的問(wèn)題作為修法重點(diǎn)。
她提出，要建立政府、社會(huì)、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過(guò)信息公開、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)多元主體依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成水污染治理合力。
在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，呂忠梅強(qiáng)調(diào)，水污染防治法修訂一定要貫徹“保障水生態(tài)安全”理念、優(yōu)質(zhì)水體優(yōu)先保護(hù)理念。“要由治為主轉(zhuǎn)為防為主，這一理念必須樹立起來(lái)，相關(guān)制度安排都要圍繞這一理念設(shè)計(jì)。”
在具體的制度設(shè)計(jì)中，她提出了“十個(gè)結(jié)合”的立法思路，即推動(dòng)綠色發(fā)展方式、生活方式與應(yīng)對(duì)水污染相結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與事后治理相結(jié)合，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，城市與鄉(xiāng)村相結(jié)合，水質(zhì)與水量相結(jié)合，水污染治理與水生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，政府管理與社會(huì)公眾治理相結(jié)合，有形之手與無(wú)形之手相結(jié)合，污染者責(zé)任與監(jiān)管者責(zé)任相結(jié)合，嚴(yán)格執(zhí)法與強(qiáng)化司法相結(jié)合。
全國(guó)人大常委會(huì)在去年組織開展的執(zhí)法檢查中，也收集到類似意見和建議，包括法律修訂的立法思路要明確以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心；完善流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確地方政府的環(huán)保責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)地方政府、有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的考核；強(qiáng)化企業(yè)治污主體責(zé)任，加大對(duì)違法企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的懲處力度；明確公民參與水污染防治的權(quán)利和義務(wù)。
據(jù)悉，全國(guó)人大常委會(huì)已將修改水污染防治法列入五年立法規(guī)劃。前不久，全國(guó)人大環(huán)資委也明確表示，促進(jìn)盡早將水污染防治法修改草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
監(jiān)管：水污染問(wèn)責(zé)要“問(wèn)”對(duì)人
保護(hù)水環(huán)境，全社會(huì)都有責(zé)任。我國(guó)水污染防治法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉。
談到水污染責(zé)任追究，全國(guó)人大代表、湖北得偉君尚律師事務(wù)所首席執(zhí)行合伙人蔡學(xué)恩接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，水污染多是人為破壞因素造成的。目前無(wú)法有效制止，既與相關(guān)法律規(guī)定不科學(xué)導(dǎo)致違法成本低有關(guān)，又與執(zhí)法部門不嚴(yán)格執(zhí)法有關(guān)。因此，他建議檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)作為，對(duì)由于行政部門不作為或者故意疏忽、放縱違法行為的，要嚴(yán)格追責(zé)。同時(shí)，擴(kuò)大檢察建議書的適用范圍，直接發(fā)送到地方行政首長(zhǎng)，“這比環(huán)保約談機(jī)制有效得多。”另外，他強(qiáng)調(diào)，在保障水環(huán)境安全中，檢察機(jī)關(guān)要用好公益訴訟這把“利劍”。
去年7月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。據(jù)悉，截至目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已就水污染問(wèn)題提起多起行政、民事公益訴訟，社會(huì)反響良好。
呂忠梅也表達(dá)了類似觀點(diǎn)。她提出，水污染問(wèn)題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關(guān)，但一些政府及其相關(guān)職能部門的決策失誤、履責(zé)不力問(wèn)題，也需要有針對(duì)性地予以解決。她建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步發(fā)揮職能作用，除了依法加大刑事打擊力度，在職務(wù)犯罪查辦和預(yù)防方面，要重點(diǎn)發(fā)力。
“亂決策、不作為、監(jiān)管失職，這些情況是存在的。這里要強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)保部門是法律授權(quán)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門，其他部門比如農(nóng)業(yè)、國(guó)土、發(fā)改委等部門都要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。水環(huán)境保護(hù)、水污染防治不是環(huán)保部門一家的事，各部門要按照法律規(guī)定各負(fù)其責(zé)。有權(quán)必有責(zé)，不要水環(huán)境一出事就只找環(huán)保部門，地方政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任、政府各部門應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，要分清楚。”她舉例說(shuō)，如果地方政府決策某個(gè)大項(xiàng)目上馬，出了事只讓環(huán)保部門擔(dān)責(zé)，這是不公平的。
呂忠梅反復(fù)提醒，水污染事件問(wèn)責(zé)要問(wèn)對(duì)人，這一點(diǎn)非常重要。“否則，會(huì)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)，達(dá)不到法律執(zhí)行的目標(biāo)。”
另外，在提起公益訴訟方面，她希望檢察機(jī)關(guān)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。“目前檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的重點(diǎn)放在環(huán)境資源保護(hù)和食藥安全方面，這是對(duì)的。但試點(diǎn)過(guò)程中也面臨著法律適用、訴訟程序等方面的問(wèn)題，比如，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的審判模式是否有所不同？行政行為造成的生態(tài)侵害如何認(rèn)定和追究責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟有什么不同，等等。怎么破解？建議通過(guò)個(gè)案推進(jìn)，把問(wèn)題理清楚，能解決的及時(shí)解決。”
檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟
根據(jù)最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，民事公益訴訟的案件范圍為檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件。行政公益訴訟的案件范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。
在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無(wú)效的訴訟請(qǐng)求。
公益訴訟設(shè)置了訴前程序。在提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。
經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。