水十條創(chuàng)造巨大潛在需求 民資填補政府有限財力
《水十條》涉及的諸多投資中，有不少產(chǎn)業(yè)鏈在短期內(nèi)沒有利潤、利潤低或回報期長，也存在融資困難。因此，加大環(huán)保投資的過程中，離不開財政配套政策。
目前來看，政府投資存在應(yīng)急式特征，投資領(lǐng)域存在較大的變化性，缺乏長期持續(xù)的資金投入，同時資金投入渠道不穩(wěn)定，資金使用效率需要提升。
應(yīng)逐步推進環(huán)保專項資金從“補投資”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變，允許環(huán)保專項資金用于采購環(huán)境服務(wù)，在使用方式上給專項資金更大的靈活性。
我國市政污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域仍將是市場需求最大的領(lǐng)域，競爭相對充分。而安全飲水保障、黑臭水體治理、水質(zhì)良好湖泊保護等領(lǐng)域公益性較強，缺乏穩(wěn)定的投資回報機制，投入風(fēng)險較大。
翹首以盼的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）在不久前終于出臺，其被市場認為將帶來4萬億—5萬億元的投資拉動。業(yè)界也因此而歡呼，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展良機，將創(chuàng)造一個新的經(jīng)濟增長點。
不過，業(yè)內(nèi)更為關(guān)心的是，《水十條》創(chuàng)造了巨大的潛在需求，但美好藍圖如何變成現(xiàn)實？政府財力有限，如何有效吸引社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域？
當(dāng)前，PPP被熱炒，這一模式的推廣會給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來哪些改變？現(xiàn)有的政府投資拉動模式中，還有哪些需要完善？
拉動環(huán)保投資需求時機到來
大量資金從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出，尋找新的投資機遇，真正體現(xiàn)需求的項目很容易獲得青睞。
環(huán)境保護部在解讀中提出，《水十條》的實施將壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)。通過加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環(huán)保裝備研制和產(chǎn)業(yè)化水平等措施，將帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬億元，其中直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點。
那么，實現(xiàn)《水十條》目標(biāo)的資金需求到底有多大？對此，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂博士表示，“水十條”資金需求測算是基于水污染防治目標(biāo)與任務(wù)要求，開展重點領(lǐng)域工程任務(wù)量的定量測算，依據(jù)投資單價和工程任務(wù)量兩個參數(shù)進行綜合測算。
根據(jù)“水十條”提出的任務(wù)措施，水污染防治重點工程項目涉及工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、船舶港口污染控制、城鎮(zhèn)污水再生利用、城市黑臭水體治理、飲用水水源地保護、生態(tài)修復(fù)、清淤疏浚、節(jié)約保護水資源和環(huán)境監(jiān)管能力等。經(jīng)初步測算，“水十條”實施將帶動全社會投資4萬億—5萬億元。
結(jié)合“水十條”投資需求的構(gòu)成，根據(jù)投入產(chǎn)出模型測算，實施“水十條”，預(yù)計可拉動GDP增長約5.7萬億元，累計增加非農(nóng)就業(yè)約390萬人，使服務(wù)業(yè)占GDP的比重增加2.3%。
一方面是巨大的環(huán)保投資需求，另一方面，“天空飄著大量的鈔票”。因此，中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍虹說，拉動環(huán)保投資需求，現(xiàn)在的時機剛好。
“我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，一個突出表現(xiàn)就是經(jīng)濟增速放緩，國家需要采取措施對經(jīng)濟發(fā)展進行刺激。”藍虹分析認為，現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展增速放緩的主要原因是有效需求不足，以前靠加大“鐵公基”投資，帶來了鋼鐵、水泥等行業(yè)的巨大需求。
現(xiàn)在，“鐵公基”建設(shè)放緩，很多資金從這些產(chǎn)能過剩行業(yè)游離出來，正在尋找新的投資機遇。
“在這種情況下，市場上真正體現(xiàn)需求的項目就很容易獲得資金的青睞。”藍虹說，現(xiàn)在央行的降息、降準(zhǔn)力度很大。降低存款準(zhǔn)備金利率是釋放貨幣流動性的重要措施，現(xiàn)在資本市場上有很多錢，但需要通過合理措施，引導(dǎo)到有效需求上來。
回報機制是吸引社會資本的前提
社會資本關(guān)注資金的安全性、收益及行業(yè)前景，要完善配套政策，支持專項資金使用等。
“建立方便快捷的進入與退出機制是擴大社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域的關(guān)鍵點，社會資本比較關(guān)注投入資金的安全性、較好的收益、行業(yè)廣闊的發(fā)展前景。”賽迪顧問戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究中心資深分析師成宇濤認為。
在成宇濤看來，吸引社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域還要在法律等方面進行完善，包括與環(huán)保消費、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資多元化等方面的法律法規(guī)。同時，要探索建立多層次的信用擔(dān)保體系和相關(guān)的企業(yè)信用制度，以制定環(huán)保企業(yè)的信用評價標(biāo)準(zhǔn)，為社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域提供參考。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，2014年環(huán)境保護部也開展了專題改革并取得了一些突破和創(chuàng)新。比如，在環(huán)保領(lǐng)域推進政府和社會資本合作模式，將適合引如社會資本的環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度向社會資本開放，健全社會資本環(huán)保投入的政策環(huán)境，保障社會資本投資收益。
2015年4月，財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，將城市黑臭水體治理、湖泊濕地建設(shè)等領(lǐng)域向社會資本開放，對加強“水十條”實施的資金籌措具有重要意義。
建立合理的投資回報機制是社會資本投入的基本前提。據(jù)逯元堂介紹，我國近年來在完善市政污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域價格形成機制，完善使用者付費、政府付費及政府補貼制度取得了一定的成績。“在公益性領(lǐng)域，積極發(fā)掘污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)‘打包’，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。”
逯元堂認為，目前政策環(huán)境中，要著力解決好政府和社會資本合作、環(huán)境污染第三方治理等配套政策措施，包括專項資金可用于采購環(huán)保服務(wù)、環(huán)境污染第三方治理重復(fù)征稅等問題。同時，還要加強引導(dǎo)，尤其在專項資金使用、環(huán)保基金等方面給予適當(dāng)傾斜和重點支持，鼓勵社會資本的參與積極性。
此外，還要通過加強監(jiān)管，建立規(guī)范、公平、高效的市場環(huán)境。尤其是對資源組合開發(fā)類項目環(huán)保項目提出前置要求，推進環(huán)境績效合同服務(wù)，將資金支付與環(huán)境效益掛鉤。
政府資金重在引導(dǎo)
政府投資存在應(yīng)急式特征，應(yīng)建立基于績效的資金分配方式和基于效果付費的資金支付方式。
藍虹介紹說，在加大環(huán)保投資的過程中，離不開財政配套政策。“在《水十條》涉及的諸多投資中，有不少產(chǎn)業(yè)鏈在短期內(nèi)沒有利潤、利潤低或者回報期長，也存在融資困難。”
在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，政府投資引導(dǎo)是重要的方式。成宇濤表示，政府在環(huán)保領(lǐng)域的投資主要有兩種：財政撥款直接投入和通過環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金間接投入。其中，政府投資依賴財政預(yù)算資金和與環(huán)境相關(guān)的政策性收費每年變動幅度較小，較難跟上環(huán)境領(lǐng)域投資的需要。環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金可以最大限度地吸引社會資本，能夠發(fā)揮政府投資的最大拉動作用。
逯元堂分析稱，目前政府的投入方式主要以投資補助、貸款貼息及“以獎代補”等方式支持環(huán)境保護項目建設(shè)，對引導(dǎo)社會環(huán)保投資方面起到重要的作用。“但目前來看，政府投資存在應(yīng)急式特征，投資領(lǐng)域存在較大的變化性，缺乏長期持續(xù)的資金投入，同時資金投入渠道不穩(wěn)定，資金使用效率需要提升。”
他認為，應(yīng)逐步推進環(huán)保專項資金從“補投資”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變，允許環(huán)保專項資金用于采購環(huán)境服務(wù)，在使用方式上給專項資金更大的靈活性。還要建立基于績效的資金分配方式和基于效果付費的資金支付方式，提高資金使用績效。
與此同時，可按照市場化的運作方式，逐步建立國家環(huán)境保護基金，進一步提高財政資金對社會資本的投入引導(dǎo)，提高市場的積極性，最大限度的發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。
綠色金融政策向哪些企業(yè)傾斜？
環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)該扶持大企業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化發(fā)展。
綠色金融在拉動環(huán)保投資方面也能夠發(fā)揮重要作用。藍虹建議，央行等機構(gòu)可以從環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求出發(fā)，制定有利于環(huán)保的綠色金融政策，比如可根據(jù)風(fēng)險評級確定不同的利率等。
“但是，目前在綠色債券發(fā)行方面還沒有特別的傾斜政策。”藍虹告訴，相比貸款等手段，債券能夠有效降低企業(yè)的融資成本。但由于目前國內(nèi)對企業(yè)發(fā)行債券有比較嚴(yán)格的規(guī)定，環(huán)保企業(yè)很難滿足要求。她建議，有關(guān)部門在控制風(fēng)險的前提下，可給予綠色證券一定的傾斜政策。特別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有未來收益穩(wěn)定的特點，在債券發(fā)行的審核中不僅要考核環(huán)保企業(yè)現(xiàn)狀，也奧考慮環(huán)保企業(yè)未來收益。另外，根據(jù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)特點，要大力推行項目收益?zhèn)@是符合環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求的債權(quán)形式。
“我國下一輪經(jīng)濟增長要靠技術(shù)創(chuàng)新來推動。”藍虹表示，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)規(guī)模還不夠大。未來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)集約化、工業(yè)化，只有大公司才有能力提供這樣的創(chuàng)新平臺。
因為，她不贊成扶持中小環(huán)保企業(yè)，認為環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)該把制定規(guī)范引導(dǎo)和完善環(huán)保企業(yè)間的并購與合作，已引導(dǎo)環(huán)保企業(yè)聚合以實現(xiàn)規(guī)模化、集約化發(fā)展，形成環(huán)境服務(wù)平臺，這樣才利于技術(shù)創(chuàng)新和引進。
對于目前熱議的PPP模式，藍虹說：“財政資金投入后，與社會資本經(jīng)過10—20年的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的合作，培育出滿足市場化要求、實現(xiàn)獨立運作的環(huán)境服務(wù)公司，然后，財政資金通過恰當(dāng)?shù)臋C制退出。這不僅能夠解決目前財政資金不足的問題，而且能夠扶持環(huán)境公共服務(wù)項目走向市場化。”
但她認為，PPP適用于整合項目，而不是小項目，需要與環(huán)保產(chǎn)業(yè)集約整合發(fā)展的方向是一致的，PPP模式為環(huán)保企業(yè)的聚合和整合提供了機遇和平臺。
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市場活力從哪兒來？
應(yīng)圍繞市場開放、市場激活和市場規(guī)范完善市場機制。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂分析認為，我國市政污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域仍將是市場需求最大的領(lǐng)域，市場競爭相對充分。而安全飲水保障、黑臭水體治理、水質(zhì)良好湖泊保護等領(lǐng)域公益性較強，往往缺乏穩(wěn)定的投資回報機制，投入風(fēng)險較大，但市場空間也大，應(yīng)通過模式和機制的創(chuàng)新引導(dǎo)社會資本投入。
根據(jù)賽迪顧問戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究中心資深分析師成宇濤提供的數(shù)據(jù)，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模逐年快速上升，2014年達到9600億元，已形成了涵蓋污水處理、固廢處理處置、大氣污染治理、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境修復(fù)五大子行業(yè)10個細分領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)體系，細分領(lǐng)域均出現(xiàn)了一批龍頭企業(yè)。
逯元堂表示，環(huán)保市場發(fā)展應(yīng)圍繞市場開放、市場激活和市場規(guī)范三個方面為重點，完善環(huán)保市場機制。目前我國全社會僅用于固定資產(chǎn)的年度環(huán)保投資已超過萬億，而環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)營業(yè)收入僅為四五千億元，環(huán)保投資對環(huán)保產(chǎn)業(yè)拉動力度不大，市場不夠開放是其中的原因之一。
而逐步放開環(huán)保市場還要加強引導(dǎo)和監(jiān)管，通過績效考評、信息公開、誠信檔案、行業(yè)標(biāo)桿、黑名單等綜合措施，維持良好的市場秩序。同時，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐水平和環(huán)保企業(yè)核心競爭力。
但環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個典型的政策性市場，要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍虹說，環(huán)保政策和法律法規(guī)不能是“棉花糖”，要通過嚴(yán)格執(zhí)法確保市場需求的穩(wěn)定。