全國(guó)首部公眾參與環(huán)保地方法規(guī)這樣出爐
?針對(duì)近年來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題突出，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，2014年，河北省制定了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》(下稱《條例》)。該《條例》很好地回應(yīng)了廣大群眾知曉環(huán)境情況、維護(hù)環(huán)境權(quán)益、參與環(huán)境建設(shè)的呼聲和要求，為公眾監(jiān)督環(huán)境污染、參與環(huán)境保護(hù)工作提供了法律通道。這部創(chuàng)制性法規(guī)，無(wú)論在立法模式上，還是在條例內(nèi)容上，都極具特色，在許多方面都是全國(guó)首創(chuàng)。
立法動(dòng)議的緣起
《條例》的制定，緣起于一次偶然的談話。
2013年11月23日，在杭州舉行的中國(guó)生態(tài)文明論壇上，應(yīng)邀參會(huì)的河北省人大城建環(huán)資委主任委員姬振海遇到了自己的老朋友——國(guó)家環(huán)境保護(hù)部宣教中心主任賈峰，閑聊之余，談到了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與立法的話題。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不合理的矛盾加深，環(huán)境污染問(wèn)題突出，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，人民群眾維護(hù)自身權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)日益增強(qiáng)。但公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻沒(méi)有得到有效落實(shí)。國(guó)家和地方還沒(méi)有環(huán)境保護(hù)公眾參與綜合性法律法規(guī)，環(huán)境保護(hù)公眾參與體制機(jī)制還不健全，致使公眾表達(dá)環(huán)境訴求也存在一些不理智、不科學(xué)的行為，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件。
“加強(qiáng)公眾參與立法，依法有序推動(dòng)環(huán)境保護(hù)信息公開和公眾參與，用制度平衡利益關(guān)系、用法制手段解決社會(huì)矛盾，是促進(jìn)政府依法行政、科學(xué)決策的必然選擇。”
“國(guó)家現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定過(guò)于分散，公眾參與的內(nèi)容、方式、途徑的規(guī)定不夠明確，缺乏操作性……”
“河北可以進(jìn)行全國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與綜合立法的首次嘗試，及時(shí)制定地方性法規(guī)，積極回應(yīng)民眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情。”
兩人不謀而合，《條例》的立法序幕就此拉開。2014年1月，該條例被列入河北省人大常委會(huì)立法計(jì)劃。
首創(chuàng)省部聯(lián)合立法起草模式
2014年4月，河北省人大常委會(huì)啟動(dòng)《條例》的立法程序。首先，成立了高規(guī)格的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組。河北省人大常委會(huì)黨組副書記王增力擔(dān)任《條例》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)起草工作的具體領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部宣教中心、省人大城建環(huán)資委、省環(huán)保廳、北京大學(xué)等單位抽調(diào)骨干力量組成起草小組，共同擔(dān)負(fù)起草任務(wù)。
為促進(jìn)立法質(zhì)量的提高，《條例》的立法過(guò)程中探索出了由河北省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)、國(guó)務(wù)院主管部門具體指導(dǎo)、國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者提供支撐，相關(guān)部門配合的立法起草新模式。初稿由環(huán)保部宣教中心組織專家起草，而后由河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委、省環(huán)保廳、省法制辦結(jié)合河北實(shí)際修改，然后又提交專家起草組逐章節(jié)推敲修改，最后形成統(tǒng)一文稿。這種省級(jí)立法機(jī)關(guān)聯(lián)合國(guó)家部委共同起草地方性法規(guī)的方式，是河北省人大常委會(huì)在立法方式上的開創(chuàng)之舉。
為增強(qiáng)《條例》的可行性和操作性，河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委在初稿形成后組織省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦以及省環(huán)境保護(hù)廳工作人員對(duì)初稿集體研究討論，先后召開4次座談會(huì)。2014年9月5日，該《條例(草案)》及起草說(shuō)明經(jīng)討論正式通過(guò)。
《條例》實(shí)現(xiàn)了多個(gè)“明確”
2014年9月23日，河北省十二屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《條例(草案)》進(jìn)行了初審。根據(jù)審議以及社會(huì)各方面意見和建議，河北省人大法制委員會(huì)對(duì)《條例(草案)》進(jìn)行了修改。2014年11月28日，《條例》獲得通過(guò)。
《條例》明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)利;明確了政府與公眾參與相關(guān)的職責(zé);明確了環(huán)境公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、途徑和程序;明確了公眾環(huán)境責(zé)任和義務(wù);加強(qiáng)環(huán)境教育與傳播，提高全民環(huán)保意識(shí);明確了違反公眾參與規(guī)定的法律責(zé)任。
——首次定義重點(diǎn)排污單位，規(guī)定重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)依法向公眾如實(shí)公開相關(guān)環(huán)境信息
《條例》明確，重點(diǎn)排污單位是指國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，污染物超標(biāo)或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過(guò)重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護(hù)主管部門掛牌督辦的企業(yè)。公開的信息包括主要污染物名稱、排放濃度和排放總量、環(huán)境違法行為記錄、產(chǎn)生廢物的處置和綜合利用以及發(fā)生過(guò)污染事故、事故造成的損失情況等。
——首次在地方環(huán)保立法中實(shí)踐“按日連續(xù)處罰”
《條例》規(guī)定，重點(diǎn)排污單位未依照本條例規(guī)定的方法公開企業(yè)環(huán)境信息的，處4萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款，并責(zé)令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
——鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮作用
《條例》提出，省、設(shè)區(qū)的市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，可以委托從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的合法社會(huì)團(tuán)體，組織公眾和相關(guān)專家學(xué)者，對(duì)環(huán)境工作提出咨詢意見，應(yīng)公眾要求向有關(guān)單位表達(dá)訴求和建議。
……
《條例》的順利出臺(tái)，不僅有力推動(dòng)了河北省環(huán)境保護(hù)工作，而且填補(bǔ)了全國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)綜合立法的空白，同時(shí)為國(guó)家層面的公眾參與環(huán)境保護(hù)立法提供有益探索和經(jīng)驗(yàn)。