中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)官員:要讓污染企業(yè)真正吃到苦頭
從2009年到2014年，我國(guó)由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟一共只有9起。而在剛剛過(guò)去的3個(gè)月，這一數(shù)字已經(jīng)達(dá)到4起，2015年因此被視為環(huán)境公益訴訟元年。這一變化的背后，是今年1月1日開(kāi)始實(shí)施的新《環(huán)保法》，首次對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行了明確界定。
在全國(guó)有資格提起環(huán)境公益訴訟的700多家環(huán)保組織中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)無(wú)疑是個(gè)排頭兵，上述獲得立案的13起環(huán)境公益訴訟，其中11起案件的原告是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)。
在保衛(wèi)青山綠水的艱苦戰(zhàn)斗中，環(huán)境公益訴訟能起到什么樣的作用？民間環(huán)保組織又面臨怎樣的現(xiàn)實(shí)困難？京華時(shí)報(bào)記者就此專(zhuān)訪中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇。
□訴訟成本
不是所有環(huán)保組織都能承受
京華時(shí)報(bào)：你們從2009年就開(kāi)始做環(huán)境公益訴訟，為什么將2015年視為環(huán)境公益訴訟的元年？
馬勇：我們從2009年開(kāi)始做環(huán)境公益訴訟，但一直到2013年新《民事訴訟法》實(shí)施之前，都屬于探索階段。之所以這樣講，是因?yàn)槲覈?guó)傳統(tǒng)民事法律關(guān)于原告主體的規(guī)定遵循“直接利害關(guān)系”原則，而公益訴訟則允許和案件無(wú)直接利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)基于維護(hù)公共利益作為原告提起訴訟，這是對(duì)傳統(tǒng)民事法律的突破。在這樣的背景下，環(huán)境公益訴訟的主要依據(jù)是包括環(huán)保法在內(nèi)的一些原則性規(guī)定，以及一些試點(diǎn)成立環(huán)保法庭的地方高級(jí)法院出臺(tái)的規(guī)范性文件，通過(guò)打法律的“擦邊球”，我們進(jìn)行了一系列環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐。
2012年新修訂的《民事訴訟法》加入關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，這是具有里程碑意義的法律事件。但是新法并沒(méi)有對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致各法院在實(shí)際操作中對(duì)環(huán)境公益訴訟持保守態(tài)度。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的8起環(huán)境公益訴訟全部因訴訟主體無(wú)法律明確規(guī)定被駁回。直到2014年，新《環(huán)保法》修訂，一方面對(duì)環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展范圍由以前的污染環(huán)境擴(kuò)大到污染環(huán)境和破壞生態(tài)，另外對(duì)訴訟主體資格也給了明確的界定條件。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，目前符合環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織有700多家。
京華時(shí)報(bào)：新《環(huán)保法》實(shí)施以來(lái)全國(guó)的公益訴訟數(shù)量有多少？
馬勇：截至目前，有公開(kāi)報(bào)道的已經(jīng)立案的有4起，其中中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)3起。當(dāng)然不排除還有其他未公開(kāi)的。我們寄希望于環(huán)境公益訴訟，一方面是希望環(huán)境公益訴訟成為環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)的有效手段，另一方面也希望環(huán)境公益訴訟作為司法手段，能夠和行政手段結(jié)合，形成一個(gè)打擊環(huán)境違法的合力。
京華時(shí)報(bào)：新《環(huán)保法》實(shí)施后，并沒(méi)有出現(xiàn)大家想象的環(huán)境公益訴訟“井噴”局面，為什么？環(huán)境公益訴訟還面臨哪些困難？
馬勇：我個(gè)人理解，主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是主觀方面，環(huán)保組織本身面臨的困難。包括中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，很多環(huán)保組織自己運(yùn)營(yíng)都很困難，如果再拿出一部分錢(qián)投入環(huán)境公益訴訟，確實(shí)難度很大。一起環(huán)境公益訴訟案件，包括取證、損害鑒定、專(zhuān)家咨詢(xún)、訴訟等費(fèi)用，尤其損害鑒定費(fèi)用高昂，少則幾十萬(wàn)，多則上百萬(wàn)。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)支撐，真正做公益訴訟確實(shí)比較難。此外，一些環(huán)保組織歸屬地方管理，能不能頂住壓力對(duì)地方企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行公益訴訟，這個(gè)也是有難度的。
另外從客觀方面來(lái)講，環(huán)境公益訴訟法律有了，最高人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋也有了，但是“法定”的環(huán)境公益訴訟畢竟剛剛起步，在訴訟進(jìn)展中會(huì)遇到什么問(wèn)題，尤其是涉及到生態(tài)環(huán)境損害賠償，怎么去鑒定評(píng)估？另外損害賠償?shù)臍w屬問(wèn)題，司法解釋對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有明確，到底是歸財(cái)政，還是放在基金里，或是怎么辦，這些都沒(méi)有，需要在實(shí)踐中不斷探索推動(dòng)。
京華時(shí)報(bào)：現(xiàn)在損害賠償是怎么執(zhí)行的？
馬勇：現(xiàn)在實(shí)際執(zhí)行主要有兩種方式，一種方式，有些地區(qū)是把款項(xiàng)打到相應(yīng)的基金中去，比如貴州有個(gè)“兩湖一庫(kù)”基金會(huì)，只要涉及到“兩湖一庫(kù)”的公益訴訟的案件，它的損害賠償款都會(huì)打到基金中。另外一種方式是專(zhuān)項(xiàng)資金的方式，錢(qián)打到當(dāng)?shù)刎?cái)政賬戶，設(shè)一個(gè)專(zhuān)戶，比如在無(wú)錫，我們有一個(gè)案件在無(wú)錫，就是比照這樣的模式去做的，但這都是在探索。可能在未來(lái)，還有其他途徑。
京華時(shí)報(bào)：2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的8起環(huán)境公益訴訟全部被駁回。今年新《環(huán)保法》出臺(tái)后，在法院那邊，還有沒(méi)有不立案的情況？
馬勇：從我們提起訴訟的情況來(lái)看，法院現(xiàn)在對(duì)環(huán)境公益訴訟態(tài)度上還是比較支持的。現(xiàn)在的法律對(duì)公益訴訟有明確規(guī)定，公益訴訟的司法解釋也出來(lái)了，接下來(lái)就是遵照?qǐng)?zhí)行了。如果存在不立案的情況，我想有一些主觀方面的因素，但可能客觀方面，比如證據(jù)、訴訟請(qǐng)求等也會(huì)存在一些問(wèn)題，達(dá)不到法院的立案條件，未來(lái)立案改為登記制后這方面的影響就會(huì)很小。
□訴訟初衷
要讓違法企業(yè)真正吃到苦頭
京華時(shí)報(bào)：今年環(huán)保組織提起公益訴訟大多選擇已經(jīng)刑事追責(zé)的案件，這是為什么，是因?yàn)檫@樣的案子更容易立案？
馬勇：并不是出于這樣的考慮。我們關(guān)于公益訴訟的案件，從2009年到現(xiàn)在，應(yīng)該說(shuō)多種類(lèi)型都試過(guò)。一直以來(lái)關(guān)于公益訴訟案件的選擇，我們都是有意選擇一些典型案件，這其中就有一部分案件是刑事追責(zé)之后，民事公益訴訟再跟進(jìn)，但是也有一部分案件是新類(lèi)型的案件。比如，最近在山東德州起訴的案件，是在行政處罰多次解決不了問(wèn)題的情況下，我們提起環(huán)境公益訴訟，這個(gè)就是沒(méi)有追究刑事責(zé)任的。
當(dāng)然，今年我們?cè)跂|營(yíng)市提起的另外兩起環(huán)境公益訴訟是在刑事追責(zé)后。為什么選擇這類(lèi)案件呢？我們就是想讓刑事追責(zé)和民事追責(zé)形成一個(gè)合力，使用刑事手段可能對(duì)他人身進(jìn)行約束，是人身罰，那么財(cái)產(chǎn)罰也要有，讓民事公益訴訟跟進(jìn)，讓違法者為損害環(huán)境承擔(dān)高昂的違法代價(jià)，大幅度提高企業(yè)的違法成本。
從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)講，已經(jīng)進(jìn)入刑事追責(zé)環(huán)節(jié)的案件都是比較典型的案件，且危害程度大，后續(xù)進(jìn)行公益訴訟也更為順暢，因?yàn)樾淌掳讣淖C據(jù)，可以直接作為公益訴訟的證據(jù)，從減輕環(huán)保組織訴訟成本的角度來(lái)說(shuō)，是非常合適的。
京華時(shí)報(bào)：你們針對(duì)德州晶華集團(tuán)振華玻璃有限公司的訴訟，是新《環(huán)保法》實(shí)施后第一起針對(duì)大氣污染行為的環(huán)境公益訴訟，為什么選擇這個(gè)案例？
馬勇：一方面是大氣類(lèi)的公益訴訟非常少，我們一直沒(méi)有涉及過(guò)，應(yīng)該說(shuō)一直在尋找這方面的案例。這個(gè)案例是有人投訴到中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的污染投訴網(wǎng)上的，我們?nèi)ギ?dāng)?shù)刈隽苏{(diào)查，調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)這個(gè)案件反映的問(wèn)題非常突出，所以我們就選擇這起案件作為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)第一起關(guān)于大氣的環(huán)境公益訴訟。第二個(gè)方面，就是我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個(gè)企業(yè)的違法行為長(zhǎng)期得不到改正，包括當(dāng)?shù)丨h(huán)保局、山東省環(huán)保廳乃至環(huán)保部都對(duì)它處罰、通報(bào)、點(diǎn)名批評(píng)，卻不能遏制其環(huán)境違法行為，在這種行政執(zhí)法難度較大的情況下，我們決定嘗試環(huán)境公益訴訟這種司法手段，所以提起了公益訴訟。
另外一個(gè)目的，就是要提高這類(lèi)企業(yè)的違法成本，環(huán)保部門(mén)去罰款可能就是10萬(wàn)左右，但是我們這次訴訟，提出的索賠額近3000萬(wàn)，且不排除還會(huì)繼續(xù)追加數(shù)額，我們的想法，就是讓這類(lèi)污染企業(yè)真正嘗到違法的苦頭。其實(shí)，不光是環(huán)境公益訴訟在跟進(jìn)，行政處罰也在跟進(jìn)，包括按日計(jì)罰，這種高耗能、高污染的企業(yè)，如果不轉(zhuǎn)型升級(jí)，生存空間將逐漸縮小。
□監(jiān)督政府
一紙?jiān)V狀解決15年未決難題
京華時(shí)報(bào)：地方政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，很多情況下，環(huán)境遭受破壞，政府難辭其咎。之前，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾做過(guò)行政公益訴訟，為什么在今年提起的3起環(huán)境公益訴訟中，卻無(wú)一例行政公益訴訟？
馬勇：現(xiàn)在之所以這么廣泛開(kāi)展民事公益訴訟，是因?yàn)橛辛讼嚓P(guān)的法律規(guī)定，但是行政公益訴訟，從法律規(guī)定來(lái)講，2014年新修改的《行政訴訟法》并沒(méi)有加入公益訴訟的規(guī)定。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)早在2009年就做過(guò)行政公益訴訟的嘗試，也一直在推動(dòng)這方面的工作，今后這方面的工作還會(huì)繼續(xù)做，不排除今年會(huì)做這樣的案例。目前，按照規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以介入行政公益訴訟，現(xiàn)在有幾個(gè)地方，包括貴州已經(jīng)受理了檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟。
京華時(shí)報(bào)：與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟的意義和優(yōu)勢(shì)有哪些？
馬勇：民事公益訴訟更多是在造成損害后果的情況下的追訴，當(dāng)然不排除對(duì)即將造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，屬于事后補(bǔ)救性的，通俗地講就是亡羊補(bǔ)牢。而行政公益訴訟主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為提起的訴訟，其主要功能是改正不當(dāng)或違法的行政行為，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，從源頭上預(yù)防污染或生態(tài)破壞的產(chǎn)生，從這個(gè)意義上說(shuō)，行政公益訴訟能很好地體現(xiàn)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的“預(yù)防”作用，也會(huì)使地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定真正落到實(shí)處。
京華時(shí)報(bào)：2009年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起了首例行政公益訴訟，這一案例的結(jié)果如何？
馬勇：當(dāng)時(shí)，我們?cè)谫F州清鎮(zhèn)環(huán)保法庭對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)土局不履行收回土地法定責(zé)任提起首例行政公益訴訟，促使國(guó)土局履行責(zé)任積極作為，取得很好的訴訟效果，15年未能解決的問(wèn)題在我們提起公益訴訟后1個(gè)月就解決了。
京華時(shí)報(bào)：在新《環(huán)保法》中，并沒(méi)有明確規(guī)定關(guān)于行政
公益訴訟的條款。在這種情況下，行政公益訴訟出路在哪里？
馬勇：新《環(huán)保法》并未禁止行政公益訴訟，法無(wú)禁止皆可為，所以行政公益訴訟可能和民事公益訴訟的探索途徑相類(lèi)似，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索推動(dòng)立法進(jìn)行修改。在積極推動(dòng)行政公益訴訟司法實(shí)踐的同時(shí)，我們也呼吁在大氣污染防治法修改、土壤污染防治法制定時(shí)實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的法律突破，這也是落實(shí)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的重要體現(xiàn)。推進(jìn)行政公益訴訟也將是我們今后的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，今年會(huì)有這方面的案例，我們會(huì)持續(xù)推動(dòng)，建立我們國(guó)家完整的環(huán)境公益訴訟制度。
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